我国湿地保护将迈入高质量发展新阶段

北京林业大学 张明祥

湿地是指天然或人工、常年的或季节性的沼泽地、泥炭地或水域地带,带有静止或流动、淡水、半咸水、或咸水水体者,包括低潮时水深不超过6米的海域。

湿地与森林、海洋并称为地球三大生态系统,具有涵养水源、净化水质、维护生物多样性、蓄洪防旱、调节气候和固碳等重要的生态功能,具有极高的保护价值。

但在很长的一段时间里,由于人类对湿地生态系统重要性认识的不足,在全球范围内,湿地生态系统都遭受了严重的破坏。研究表明,自1900年以来,地球上近一半的湿地因为人类不合理地开发和利用而丧失。

随着人类对湿地生态系统重要性认识的不断提高,湿地保护越来越受到世界各国政府的广泛重视。1971年2月2日,来自18个国家的代表在伊朗拉姆萨尔共同签署了《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》 ?(简称《湿地公约》)。

《湿地公约》是全球第一个政府间多边环境公约,同时也是全球最早针对单一生态系统保护的国际公约。它的宗旨是通过地方、地区和国家行动与国际合作保护和合理利用湿地,为全球的可持续发展做出贡献。50年来,湿地公约理念已由最初的保护水鸟及其栖息地,发展为保护湿地生态系统和合理利用湿地。

根据第二次全国湿地资源调查结果,我国湿地总面积5360.26万公顷,占我国国土面积的5.58%,约占全球湿地面积的10%,位居亚洲第一位,世界第四位。我国湿地分布广、类型丰富、面积大,从寒温带到热带,从平原到高原山区均有湿地分布,几乎涵盖了《湿地公约》中所有湿地类型。

我国于1992年正式加入《湿地公约》,成为《湿地公约》第67个缔约方。加入《湿地公约》30年来,我国湿地保护先后经历了摸清家底和夯实基础 ?(1992-2003)、抢救性保护 (2004-2015)、全面保护 ?(2016-2021)三个发展阶段。30年来,我国政府先后指定了64处国际重要湿地、6个国际湿地城市,建立了602处湿地自然保护区、1600余处湿地公园和为数众多的湿地保护小区,湿地保护率达52.65%。自2003年国务院批准发布了《全国湿地保护工程规划 ?(2002-2030)》,在经过了三个五年期实施规划,中央政府累计投入198亿元,实施了4100多个湿地工程项目,有力带动了各地方共同开展湿地保护与修复工作。

虽然我国湿地保护取得一系列显著成效,但湿地保护仍然面临严峻的问题和挑战。我国湿地率远低于全球8.6%的平均水平,人均湿地面积仅为世界人均的1/5。

伴随社会经济的快速发展,湿地保护和利用的矛盾仍然存在,湿地遭受非法侵占、围垦、污染等现象时有发生。根据我国开展的两次全国湿地资源调查结果,相同口径下的湿地面积减少了339.63万公顷,威胁湿地生态状况主要因子由三个增加到了五个,威胁因子出现频次增加了38.72%,反映出我国的湿地生态系统仍然面临很大威胁。一些地方还存在无序开发建设破坏湿地的行为,在长江经济带、沿海等区域尤为突出,这在一定程度上导致湿地防洪蓄洪能力大大降低,洪涝灾害发生的频次和强度显著增加,给人民生命财产造成重大损失。

特别是我国在国家层面没有湿地立法,湿地破坏案件无法可依、无章可循,是导致当前湿地破坏的主要原因。湿地立法的缺失,使得湿地保护工作处于较为被动的局面,随着近年来社会各界对湿地保护的广泛关注,在全国人大、全国政协会议上,许多全国人大代表、政协委员发出了加快湿地保护立法进程的呼声。

2018年12月,受国家林业和草原局的委托,北京林业大学生态与自然保护学院的专家团队承担了《湿地保护法(建议稿)》的具体起草工作,负责《湿地保护法(建议稿)》及其说明、主要法律制度的论证报告和有关背景材料的编制。

一年多的时间里,专家团队认真总结归纳了当前我国湿地保护现状、存在的问题,对世界主要国家和地区的湿地立法情况、我国现行法律法规中关于湿地的规定以及地方各省、市湿地立法情况进行了全面的梳理和分析,进而对我国湿地立法中关于湿地定义与立法范围、管理体制、分级管理和名录制度、湿地占用、湿地修复、生态补偿、生态补水、合理利用、协作执法等重点关注的专题内容进行了科学、严谨地论证。

2019年7月,《湿地保护法(建议稿)》及其说明、主要法律制度的论证报告和有关背景材料被正式提交给全国人大环资委。在历经全国人大常委会三次审议之后,2021年12月24日,湿地保护法正式出台,并将于2022年6月1日施行。

这是我国为了强化湿地保护和修复,首次专门针对湿地保护进行立法,旨在从湿地生态系统的整体性和系统性出发,建立完整的湿地保护法律制度体系,为国家生态文明和美丽中国建设提供法治保障。湿地保护法的出台实施,宣告我国的湿地保护将迈入新时代高质量发展的新阶段。