《湿地公约》第十四届缔约方大会将迎来湿地保护的“中国方案”

文/胡月

2021年12月24日,十三届全国人大常委会第三十二次会议表决通过了《中华人民共和国湿地保护法》,自2022年6月1日起施行。这是我国为了强化湿地保护和修复,首次专门针对湿地保护进行立法,旨在从湿地生态系统的整体性和系统性出发,建立完整的湿地保护法律制度体系,为国家生态文明和美丽中国建设提供法治保障。2022年11月5日-13日,《湿地公约》第十四届缔约方大会将在我国湖北省武汉市举办,这是我国首次承办该国际会议。值此之际,《湿地保护法》的出台实施在有力保障我国湿地全面保护的同时,也将为国际湿地保护提供一份凝聚了独特“东方智慧”的“中国方案”,体现了我国秉承人类命运共同体理念,积极参与全球生物多样性保护与生态环境治理,谋求全球生态文明之路,共建地球生命共同体的大国担当。

国际湿地保护历程

根据《湿地公约》的定义,湿地是指天然或人工、常年的或季节性的沼泽地、泥炭地或水域地带,带有静止或流动、淡水、半咸水、或咸水水体者,包括低潮时水深不超过6米的海域。湿地与森林、海洋并称为地球三大生态系统,具有涵养水源、净化水质、维护生物多样性、蓄洪防旱、调节气候和固碳等重要的生态功能,具有极高的保护价值。但在很长的一段时间里,由于人类对湿地生态系统重要性认识的不足,在全球范围内,湿地生态系统都遭受了严重的破坏。研究表明,自1900年以来,地球上近一半的湿地因为人类不合理地开发和利用而丧失。

随着人类对湿地生态系统重要性认识的不断提高,湿地保护越来越受到世界各国政府的广泛重视。1971年2月2日,来自18个国家的代表在伊朗拉姆萨尔共同签署了《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》 ?(简称《湿地公约》),《湿地公约》是全球第一个政府间多边环境公约,同时也是全球最早针对单一生态系统保护的国际公约。它的宗旨是通过地方、地区和国家行动与国际合作保护和合理利用湿地,为全球的可持续发展做出贡献。50年来,《湿地公约》理念已由最初的保护水鸟及其栖息地,发展为保护湿地生态系统和合理利用湿地。

我国湿地保护现状

根据第二次全国湿地资源调查结果,我国湿地总面积5360.26万公顷,占我国国土面积的5.58%,约占全球湿地面积的10%,位居亚洲第一位,世界第四位。我国湿地分布广、类型丰富、面积大,从寒温带到热带,从平原到高原山区均有湿地分布,几乎涵盖了《湿地公约》中所有湿地类型。我国政府于1992年正式加入《湿地公约》,成为《湿地公约》第67个缔约方。加入《湿地公约》30年来,在党和国家的高度重视下,在林草部门的牵头组织下,在各部门和全社会的大力支持及国际社会的帮助下,我国湿地保护先后经历了摸清家底和夯实基础 ?(1992-2003)、抢救性保护 (2004-2015)、全面保护 ?(2016-2021)三个发展阶段。30年来,我国政府先后指定了64处国际重要湿地、6个国际湿地城市,建立了602处湿地自然保护区、1600余处湿地公园和为数众多的湿地保护小区,湿地保护率达52.65%。自2003年国务院批准发布了《全国湿地保护工程规划 ?(2002-2030)》,在经过了三个五年期实施规划,中央政府累计投入198亿元,实施了4100多个湿地工程项目,有力带动了各地方共同开展湿地保护与修复工作。

我国湿地保护面临的困难和挑战

虽然我国湿地保护取得一系列显著成效,但湿地保护仍然面临严峻的问题和挑战。我国湿地率远低于全球8.6%的平均水平,人均湿地面积仅为世界人均的1/5。伴随社会经济的快速发展,湿地保护和利用的矛盾仍然存在,湿地遭受非法侵占、围垦、污染等现象时有发生。根据我国开展的两次全国湿地资源调查结果,相同口径下的湿地面积减少了339.63万公顷,威胁湿地生态状况主要因子由三个增加到了五个,威胁因子出现频次增加了38.72%,反映出我国的湿地生态系统仍然面临很大威胁。一些地方还存在无序开发建设破坏湿地的行为,在长江经济带、沿海等区域尤为突出,这在一定程度上导致湿地防洪蓄洪能力大大降低,洪涝灾害发生的频次和强度显著增加,给人民生命财产造成重大损失。我国在国家层面没有湿地立法,湿地破坏案件无法可依、无章可循,是导致当前湿地破坏的主要原因,同时也影响我国作为《湿地公约》缔约国的形象。

我国湿地保护步入法制化进程

湿地立法的缺失,使得湿地保护工作处于较为被动的局面,随着近年来社会各界对湿地保护的广泛关注,在全国人大、全国政协会议上,许多全国人大代表、政协委员发出了加快湿地保护立法进程的呼声。2018年9月,《湿地保护法》正式列入《十三届全国人大常委会立法规划》,以制定法律的形式启动了湿地保护立法工作,加快推进了湿地立法进程。2018年12月,受国家林业和草原局的委托,国家湿地科学技术委员会副秘书长、北京林业大学生态与自然保护学院张明祥教授领衔的专家团队负责《湿地保护法(建议稿)》的具体起草工作,负责《湿地保护法(建议稿)》及其说明、主要法律制度的论证报告和有关背景材料的编制。团队在一年多的时间里,认真总结归纳了当前我国湿地保护现状、存在的问题,对世界主要国家和地区的湿地立法情况、我国现行法律法规中关于湿地的规定以及地方各省、市湿地立法情况进行了全面而细致的梳理和分析,对湿地立法中湿地定义与立法范围、管理体制、分级管理和名录制度、湿地占用、湿地修复、生态补偿、生态补水、合理利用、协作执法等重点关注的专题内容进行了科学、严谨地论证。团队仅起草建议稿和草案就不下百稿,并先后赴海南、青海、江苏、黑龙江等省份开展湿地立法调研,召开各省级林草部门湿地和法制工作机构、省级人大和法制部门、有关湿地和法律专家以及基层湿地管理单位的意见立法工作座谈会,认真听取和吸纳各省对湿地保护立法的意见和建议。

2019年7月,《湿地保护法(建议稿)》及其说明、主要法律制度的论证报告和有关背景材料被正式提交给全国人大环资委。在历经全国人大常委会三次审议之后,2021年12月24日,《湿地保护法》正式出台,并于2022年6月1日施行。《湿地保护法》分为总则、湿地资源管理、湿地保护与利用、湿地修复、监督检查、法律责任和附则7章,共65条,法律明确了湿地定义及我国湿地的管理体制、强调加强湿地资源基础管理、发挥规划在湿地保护中的引领作用,通过实行湿地面积总量管控、完善湿地分级分类保护制度,强化湿地生态功能和生物多样性保护,同时规范引导湿地的合理利用、科学推进湿地修复工作、完善湿地保护支持措施,全方位推进我国湿地的全面保护。

我国的湿地保护迈入新时代高质量发展新阶段

“《湿地保护法》的出台实施,仅仅是我国湿地保护迈入新时代高质量发展新阶段的一个开始,在法律框架指导下,未来我国的湿地保护还有很多工作需要开展”。据张明祥介绍,法律出台后其团队正在全国人大、国家林业和草原局等部门的指导下开展《湿地保护法》法律释义的编写、法律文本的英文翻译以及为了更好地在全国范围内施行《湿地保护法》而进行的宣传教育和普法材料的编制等工作。“法律释义的编写是为了配合法律的学习、宣传和实施,帮助公众及时、准确理解法律的有关内容,对于一部新出台的法律来说至关重要。”张明祥在介绍《湿地保护法》出台后的工作时强调到。今年是我国加入《湿地公约》30周年,与此同时,2022年11月5日至13日,《湿地公约》第十四届缔约方大会也将在我国湖北省武汉市举办,这是我国首次承办该国际会议。“为了能让世界各国的代表、国际湿地保护领域的专家、学者和同仁们在第十四届《湿地公约》缔约方大会上更及时、准确地了解到我国为全面保护湿地制定出台的《湿地保护法》,我们正在将其翻译成英文,届时会在大会上同来自各国的与会代表们分享”。长久以来,我国积极参与全球生物多样性保护与生态环境治理、推动构建人类命运共同体、全面履行国际义务、承担大国责任、展现大国担当。正如张明祥所说,《湿地保护法》的出台实施在有力保障我国湿地全面保护的同时,也将为国际湿地保护提供一份凝聚了独特“东方智慧”的“中国方案”。相信今年11月在中国武汉,我国的湿地保护将会在全球目光聚焦下展现出来自世界东方的勃勃生机与旺盛活力。

专家简介

张明祥,山东兰陵人,1972年生。《湿地保护法》起草专家团队负责人。北京林业大学生态与自然保护学院科研副院长,博士生导师。主要从事湿地保护与管理、自然保护区管理、湿地调查与监测、湿地工程规划设计等方面的科学研究和教学工作。多次参与国家有关生态文明建设的政策的制定,如《领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《湿地保护修复制度方案》以及《生态保护红线(湿地部分)划定指南》等。兼任国家湿地科学技术委员会委员、副秘书长,国家湿地研究中心理事会理事、副秘书长,国家湿地保护与修复国家创新联盟秘书长,全国湿地保护标准化专家委员会委员,中国生态学会湿地生态专业委员会副主任,中国环境学会环境地学分会副主任,《湿地科学》期刊编委等。先后获全国野生动物、野生植物、湿地和大熊猫调查先进个人、全国林业系统优秀工程咨询成果一等奖、全国优秀工程咨询成果一等奖、北京林业大学优秀硕士生导师、梁希林业科学技术三等奖、海南省科学技术进步三等奖等。